Demonstratie of verkapt wonen? 

Bijgaand een blog, dewelke is gepubliceerd op Omgevingsweb.nl (https://www.omgevingsweb.nl/samenvatting/demonstratie-of-verkapt-wonen/)

Demonstraties door woonwagenbewoners. Wellicht niet direct waar u aan denkt bij een artikel op Omgevingsweb, maar demonstraties gebeuren (vrijwel) altijd in de openbare omgeving en zijn vaak maatschappelijk zeer interessant. Redenen waarom wij denken dat een samenvatting – met onze kijk op de zaak – van een recente uitspraak van de Afdeling de moeite waard is voor de lezers van Omgevingsweb.

College: er is sprake van strijd met het bestemmingsplan

Woonwagenbewoners vormen een minderheidsgroep met een eigen culturele identiteit, wat meermaals door het EHRM in zijn uitspraken is bevestigd. Woonwagenbewoners kennen een cultuur waarbij het wonen in een woonwagen op een woonwagenpark in familieverband, een belangrijke rol speelt. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de huisvesting van woonwagenbewoners.

Het huisvesten van woonwagenbewoners gaat niet altijd even gemakkelijk. Het aanleggen van een woonwagenkamp is niet in een handomdraai gedaan. Een oorzaak daarvan is dat niet alle gemeentes op de hoogte zijn van de actuele behoefte aan woonwagenstandplaatsen binnen hun eigen gemeente. Zo ook in de zaak die uiteindelijk leidde tot een uitspraak van de Afdeling op 9 november 2022 (1).

Het begon allemaal in oktober 2018. Een groep woonwagenbewoners demonstreert op de parkeerplaats van een sportcomplex in Beek door onder meer diverse caravans te plaatsen. Zij willen daarmee aandacht vragen voor het gebrek aan standplaatsen voor woonwagens. Het college heeft de woonwagenbewoners geïnformeerd dat het een onderzoek zal uitvoeren naar de behoefte aan standplaatsen voor woonwagens en dat vervolgens een beslissing zal worden genomen over hoe om te gaan met die behoefte. Vervolgens is de demonstratie beëindigd en zijn de caravans verwijderd.

Eind oktober 2018 plaatsen twee (andere) bewoners caravans op een gemeentelijke groenstrook in de nabijheid van de woonwagenlocatie in Spaubeek. Het college heeft per brief aan de twee desbetreffende bewoners laten weten dat het plaatsen van caravans op de groenstrook in strijd is met het bestemmingsplan (op grond van art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo))(2). De caravans mogen echter, bij wijze van uitzondering, blijven staan totdat de woonwagen van de moeder van een van de twee bewoners is vervangen. In dezelfde brief laat het college ook weten dat de groenstrook daarna niet langer mag worden gebruikt voor het plaatsen van caravans en dat het college handhavend zal optreden als dit verbod zou worden overtreden.

De bewoners verwijderen de caravans niet. Het college treedt vervolgens handhavend op. De bewoners voeren in bezwaar aan dat nu de caravans (met terugwerkende kracht) deel uitmaken van de betoging die op 29 augustus 2019 is aangevangen, de caravans niet hoeven te worden verwijderd. De bewoners stellen zich dus op het standpunt dat de nadruk is komen te liggen op het demonstreren. De burgemeester lijkt hierin mee te gaan. In een nieuw besluit verbindt de burgemeester beperkingen aan de door de bewoners aangemerkte betoging (3). De burgemeester geeft aan dat het uitdragen van openbare gedachten, gevoelens en overtuigingen middels spandoeken mogelijk blijft, maar dat de illegaal op de groenstrook aanwezige caravans moeten worden verwijderd. Volgens de burgemeester is deze beperking nodig ter bescherming van de in art. 2 van de Wet openbare manifestaties (Wom) om vermelde belangen, namelijk ter bescherming van de gezondheid van de bewoners van de caravans, ter bescherming van de verkeersveiligheid en ter voorkoming van verdere wanordelijkheden.

In de beslissing op bezwaar van 29 november 2019 wordt het bezwaar ongegrond verklaard. Volgens het college is handhavend optreden niet onevenredig. Al zou er al sprake zijn van een betoging, dan doet dit niet ter zake. Het college blijft van mening dat het plaatsen van de caravans in strijd is met het bestemmingsplan.

De rechtbank: er is sprake van een betoging

De twee bewoners gaan in beroep. De rechtbank is het met de bewoners eens dat er sprake is van een betoging als bedoeld in art. 9 van de Gw. De bewoners hebben een gemeenschappelijk standpunt, te weten het vragen van aandacht voor het gebrek aan woonwagenstandplaatsen. Zij benadrukken dit door het plaatsen van caravans en het ophangen van spandoeken. Ook vragen ze hiervoor aandacht in de media. Zij doen dit vanaf 29 augustus 2019. Vaststaat dat voor de betoging geen einddatum is voorzien en dat in zoverre kan worden gesproken van een betoging met een permanent karakter.

Wel geeft de rechtbank toe dat op een bepaald moment de bewoners hun punt hebben gemaakt en dat de betoging dan moet worden beëindigd. Dat is echter pas het geval op het moment dat er geen daadwerkelijke handelingen meer worden verricht om een gemeenschappelijk standpunt uit te dragen. Het college heeft echter in het geheel niet aangetoond dat de gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt door een afname van het aantal aan de betoging gerelateerde activiteiten. Ook ten tijde van het besluit van 26 november 2019 was daarom sprake van een betoging.

De rechtbank is daarnaast van oordeel dat in dit geval het recht op betoging prevaleert boven strijd met het bestemmingsplan, omdat er, ondanks dat er elementen zijn van feitelijke dwang bij permanente bezetting van de openbare groenstrook, deze elementen niet overheersend zijn. Bovendien hebben bewoners uitdrukkelijk te kennen gegeven dat ze geen standplaatsen beogen op de desbetreffende locatie en dat zij bereid zijn om elders te protesteren indien de gemeente een andere locatie aanwijst.

In hoger beroep onderschrijft de Afdeling het oordeel de rechtbank.

De Afdeling: er is nu geen sprake meer van een betoging

Omdat de rechtbank het besluit van het college had vernietigd, heeft het college een nieuw besluit genomen. Dat besluit ligt op grond van art. 6:19 Awb ook ter beoordeling bij de Afdeling.

In het nieuwe besluit van 10 maart 2021 neemt het college weer het standpunt in dat er geen sprake (meer) is van een betoging, nu de twee bewoners permanent wonen in de caravans en zij een apart gedeelte van de groenstrook hebben ingericht voor het houden van diverse dieren. Volgens het college is de gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond geraakt.

Volgens de Afdeling gaat het blijkens de geschiedenis van art. 9 Grondwet w en van de Wom om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten en wensen op politiek of maatschappelijk gebied. Het uitdragen van een gemeenschappelijke mening door de deelnemers is daarbij een bepalend element. Acties die niet, of niet primair, het karakter van een gemeenschappelijke meningsuiting hebben, waarbij andere elementen, zoals bijvoorbeeld feitelijke dwang overheersen, zijn geen betogingen. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij blokkades van (water)wegen, samenscholingen en volksoplopen.

De Afdeling oordeelt – dat in dit concrete geval – geen sprake meer is van een betoging. De groenstrook wordt gebruikt voor permanente bewoning, waardoor de caravans als woning dienen en niet langer alleen als symbool om aandacht te vragen voor het tekort aan woonstandplaatsen. Het uiten van gedachten, gevoelens en overtuigingen is om die reden naar de achtergrond geraakt. Daarnaast speelt mee dat de groenstrook op 10 maart 2021 al ongeveer zestien maanden wordt gebruikt om een boodschap kenbaar te maken. Dat voorts geen concrete einddatum door de bewoners wordt genoemd, acht de Afdeling ook van belang.

Een beroep op art. 11 EVRM (het recht op vreedzame vergadering) baat de bewoners niet. Door de zojuist genoemde redenen is de Afdeling van mening dat het gerechtvaardigd is om de betoging te beëindigen ter bescherming van de rechten en vrijheden van anderen in de zin van art. 11 EVRM.

De heer Van der Steen aan het woord…

Deze uitspraak is interessant vanwege de relatie tussen het grondrecht op demonstratie in relatie tot (het handhaven) van de regels van het bestemmingsplan. Een grondrecht is niet voor niets een grondrecht. Om die reden kan niet lichtzinnig tot handhavend optreden worden overgegaan.

De rechtsvraag die in deze zaak moet worden beantwoord is of er sprake is van een ‘betoging’. Om die rechtsvraag te beantwoorden, herhaalt de Afdeling de voorwaarden die gelden om van een ‘betoging’ te kunnen spreken. Alleen tijdsverloop is niet voldoende op grond waarvan een demonstratie het karakter van een ‘betoging’ verliest. Opmerkelijk is dat tijdsverloop wel van belang is voor het duiden van permanente bewoning. Bepalend is in hoeverre er nog openbaar gedachten, gevoelens en overtuigingen worden geuit (4). Kennelijk is het gebruiken van spandoeken daarvoor niet voldoende. Dat het bij elkaar wonen in caravans kenmerkend is voor de woonwagencultuur doet evenmin ter zake (5).

Deze uitspraak illustreert maar weer dat op basis van de concrete feiten en omstandigheden van het geval dient te worden bepaald of er sprake is van een betoging. In deze uitspraak hebben de feiten en omstandigheden tot gevolg dat het bewonen van de caravans een overheersend karakter heeft verkregen ten opzichte van de betoging.

De heer Ullah aan het woord…

Als advocaat kijk ik vaak op twee manieren naar een uitspraak. Net als iedere jurist vraag ik mij af of er sprake is van een bijzondere uitspraak of dat de uitspraak in lijn is met de eerdere jurisprudentie. Daarnaast vraag ik mijzelf altijd af of de burger, indien hij mijn cliënt zou zijn geweest, de juiste wegen heeft bewandeld om zijn doel te bereiken. Want vergeet niet dat de gerechtelijke procedure een middel is om een bepaald doel te bereiken.

Om op dat laatste voort te borduren, is het doel van de bewoners geweest, lijkt mij, om de gemeente zo veel als mogelijk onder druk te zetten zodat er vaart wordt gemaakt met het verlenen van standplaatsen. Wellicht meenden de bewoners dat door steeds dag in dag uit te demonstreren, de gemeente een signaal zou ontvangen dat het menens is. Een dergelijke aanpak kan ook averechts werken, maar ik kan begrijpen dat deze bewoners op deze manier hebben betoogd. Gemeenten staan nou niet bepaald bekend om voortvarend dossiers af te ronden.

Dogmatisch gezien ben ik van oordeel dat, mede gezien het enorme tijdsverloop, uiteindelijk geen sprake meer is van betoging in de zin van de wet. De bewoners hebben lang en breed de tijd gehad om hun boodschap kenbaar te maken. Bovendien behandelen de bewoners de locatie veeleer als een woonplek en was het demonstreren an sich naar de achtergrond gegaan. Daarvan was nog geen sprake toen de rechtbank uitspraak deed. Destijds woonden de bewoners er niet en wat toentertijd ook zeker heeft meegespeeld is dat het college in het geheel geen afweging had gemaakt of het demonstreren naar de achtergrond was geraakt, zoals de Wom het vereist.

Resumé

Ondanks dat het grondrecht voor demonstratie zowel grondwettelijk als in het EVRM is verankerd, is het niet de bedoeling dat daarvan misbruik wordt gemaakt. Op een bepaald moment heb je als demonstrant genoeg tijd en ruimte gehad om je standpunt kenbaar te maken. Deze casus laat ook mooi zien dat er steeds een afweging moet worden gemaakt: is er op dit moment, gezien al de relevante omstandigheden, nog sprake van het uitdragen van een gemeenschappelijk standpunt of is dat meer naar de achtergrond geraakt en zijn andere elementen overheersend geworden?

Wij zijn dan ook voorstander dat de Afdeling het college in het gelijk stelt.